各國政府組織與結構

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各國政府組織與結構
2005/06/02 by lucifer
        一般來說,民眾在觀察政治消息的時候,往往過度忽視他國的歷史,尤其以台灣來說,作為一個新興民主國家,其民主的體系與結構,可說仍然在試運轉中,但民眾多半不了解這種狀態,於是乎產生不少過多的期待,也產生許多不滿的態度。事實上,多數的電視名嘴,以及上電視的專家學者,多半沒有意願講解清楚,或甚至故意誤導,以狹隘的觀點詮釋,於是民眾很容易被誤導到特定方向,以為台灣的政治特別的亂,或是特別的不一樣,實情是如何呢?以下將分成幾個單元,以簡單清楚的說法,解釋世界上主要的民主國家,其政府的組成與結構。


 

 

英國


國名:大不列顛暨北愛爾蘭聯合王國


國體:君主立憲


政體:內閣制


政府機構:王室,內閣,上議院(貴族院),下議院(平民院)


主要政黨:保守黨,工黨。


基本政府運作模式

 
 王室:
        
        王室並不單單指女王,較常見的說法,是指女王與王夫,還有各王子與公主,更廣泛的說法,是包括協助國王治理國家的部分,若是這種說法,則連內閣與議會皆屬於王室的一部份。

        王室對於政府來說,主要運作的功能有幾個,第一個是象徵性的任命首相,通常女王會接受前任首相的辭職,並召見新的多數黨領袖,要求他組閣。這僅僅是儀式性的,首相的辭職與就任,在大選完後就已經決定了。第二個功能,則是擔任國家元首,接見外賓,並且有心理上的作用。這主要原因在於,國家的主要象徵,決定在於女王的個人威望,首相的愚蠢與政府的無能,都與女王無關,這有一個決定性的功用,對民眾來說,有問題的是內閣,並不是整個國家,對於一個國家的「正當性」,有著正面的助益。但近年來王室的醜聞,是否會導致這種權威的降低,有待觀察。但可以肯定的是,這個世紀中,英國的王室應當不至於廢除。

內閣:

        英國的內閣與台灣的不同,在英國擔任內閣成員的,通常是資深且頗具聲望的議員,由於內閣閣員常常都是經驗老到的政治人物,具有強大的背景,首相不大可能忽視閣員的意見。首相在內閣中主要的權威來自兩點,第一是首相而且通常是黨內的領袖,可以威脅不提名議員,還有擁有解散國會權,可以提前舉行大選,雖然在理論上首相的權力龐大,但由於英國政黨的特性,還有五年一次大選的慣例,導致首相不可能以激烈的方式推動法案,不僅僅是對選民,還需非常小心處理黨內的派系之爭。 

        英國的內閣運作,閣員多半是根據政治需要,由首相挑選出的,閣員並不需要瞭解部會運作,部會的運作是由部會的次長等官僚長期負責,與台灣所謂的事務官類同,但英國的事務官權力可大多了,英國的官僚瞭解實際政策的影響,所以往往是由官僚擬定政策,然後說服部會首長推行。內閣閣員的選出,通常是反映政黨內部的各種觀點,也就是說利用內閣的成員組成,來平衡黨內各派系。

        英國內閣的運作是集體負責制,會在內閣會議中爭辯,討論出一個共識,內閣就會公開一致支持,通常若有閣員表示不滿,但又無法改變一些有爭議的政策,那麼他會辭職以表示抗議。

上議院:

        上議院的成員,除了多數的世襲貴族外,還有不少新冊封的貴族,這些新貴族通常都是在科學與藝術上有貢獻的人士,由於上議院的議員不能被罷免,而且多半是具有高教育水準的貴族,以及社會的知名人士,所以上議院的成員可以細心檢視政策的影響與措施。雖然上議院的權力被限制而且就算上議院退回下議院的法案,下議院也有辦法通過,但上議院可以用否決的方式來給內閣難堪,表示上議院對政策的不支持,若是具有爭議的一些法案,內閣也必須注意上議院的態度,以避免選民的觀感惡化。

下議院:

        通常在說英國的議會,指的就是英國的下議院,在單一選區制度下由民眾選出,等同台灣的立法委員,由於歷史因素,英國國王以及貴族都不能進入下議院,因此在每年會期開始的時候,女王會派遣使者前往下議院召集議員,然後到上議院聆聽一份由首相「事先」擬定的講稿,女王將會朗讀這份講稿,表示國家政策的方向,這是用來表示女王「君臨」國家的一種傳統,也提供了議員的「正當性」。

        通常議員都不會出席開會,這跟台灣的立法院情況很類似,議員通常都在做選區服務,或者說去跟利益團體打交道,但遇到重大投票,一如台灣政黨會祭出黨紀處分,英國的政黨黨鞭也會到場,以監督投票。英國的議會與台灣有一個明顯的不同,就是下議院的座位,在議長兩旁有相對等數量與排數的座位,中間則有一張專門放置法案的桌子,在議長兩旁分別是執政黨與在野黨,兩黨議員的座位就是分開的,可沒台灣這種和樂融融的景象。

        由於內閣就是執政黨組成,而英國議員由於黨紀的關係,絕大部分都會支持黨的政策,與良心的關連不大,一個議員最大的反制方法,就是退黨發表聲明,製造輿論壓力,並且獲得另一黨的支持。由於以上的關係,通常內閣的法案絕大部分都會被通過,鮮
例外,但實際狀況也不見得全是如此,在野黨的主要任務就在此。英國在野黨的唯一任務就是反對、反對、再反對,在野黨會提出各式各樣的理由譴責與辯難,唯一的目的就是要讓內閣出醜,指責的內容從法案本身到閣員的能力包羅萬象,讓執政黨丟臉與難堪,好用以向選民表示執政黨是多麼的無能。而執政黨的議員,就是要捍衛法案並反擊,所以在英國的議會常常有精彩絕倫的辯論。這跟台灣的議會運作是很像的,但是由於台灣體制不是內閣制,所以產生了執政黨的議員人數比在野黨少的狀況,但有一點跟台灣議會是不同的,那就是選民的觀感。英國選民對待議會的辯論,並不見得會將人身攻擊當作是一種低俗的表現,事實上這也是檢驗被人身攻擊的對象,其肚量與學識能力的時候。


 

 


主要政黨

        一般來說,英國是兩黨制,但其實並非如此,實際上的狀況比較像是兩大加一,兩個大黨加上一個小黨。小黨通常是比較具有地方色彩,例如蘇格蘭的一些民族份子,由於受到選制的強烈影響,單一選區制極端不利於小黨的生存,雖然如此,這些小黨也並非無所作為,由於要保持多數優勢,所以通常執政黨都會極力拉攏小黨,以保持較為安心的多數,而小黨也可以用撤銷支持的方式,讓執政黨遭受挫敗。

        比較選區來看的話,英國的投票並非是如同表面上,工黨的支持者與保守黨的支持者,是由工人階級與否來區分,階級的影響很大,但是地域性的影響也不小,工黨的支持區域通常是蘇格蘭、威爾斯以及工業區。保守黨則是在英格蘭與農村地區獲得絕大的支持,而在大都市,支持比較偏的左派似乎已經是習慣了,這某種程度也說明了較高知識水準的大都會,其民眾的想法。

        比較台灣的選民結構,其實台灣的選民以及其認同的政黨,並沒有跟英國這個老牌國家有巨大的差異,台灣的藍綠支持者,也可以粗分為商業縣市與農業縣市。英國的政黨,通常具有其歷史背景,地區性還有階級差異,但客觀來說,英國的平民沒有階級分別,這種階級認同往往是主觀的。換做台灣來看,也可以解釋成威權時代,國民黨所刻意拉攏培養的軍公教階級,以及其他勞工階級的差異。

        主要政黨,通常指的是工黨、保守黨與自由黨,以往的自由黨,跟工黨的地位可是相反的,這也反映出了幾十年來的英國社會變化。


法國

國名: 法蘭西共和國

國體: 民主共和

政體: 雙首長制

政府機構: 總統,內閣,國民議會(下議院),參議院(上議院)

主要政黨: 社會黨,民主同盟,新戴高樂派同盟


基本政府運作模式
        不要看到雙首長制,就直覺認為台灣的狀況跟法國一樣,在瞭解法國政府組織之前,要對法國的歷史有一點瞭解。二次大戰後,第四共和建立,由於立法部門權力龐大,造成行政權軟弱,導致政黨鬥爭激烈,內閣更換快速,無法解決重大問題。直到阿爾及利亞叛亂,法國民眾受夠了政府的無能,於是請回戴高樂,但是戴高樂開出了制訂新憲法的條件,於是產生了所謂的第五共和。現在所稱的法國政治制度,基本上是指第五共和。

總統:

        戴高樂不滿第四共和的行政權低能,於是新憲法最大的改變就在行政權上,由民眾直選出總統,原本是要經過選舉人團選出總統,但是戴高樂討厭這種制度,就在1962年讓民眾直選總統(有沒有一種很類似的感覺?)。總統任命總理並組閣,有趣的是,總統並不能將總理解職。理論上看來這個制度似乎把權力作某種程度的區分,但事實上的問題在於議會的多數黨。

        在密特朗任內(1986)的選舉,選出的多數黨與總統所屬的不同以前,基本上這套制度根本上讓民眾選舉「上帝」,國民議會的多數黨都是跟總統同黨,於是總理跟政黨變成橡皮圖章,總統想作什麼就作什麼,反對黨毫無抵抗能力。而且總統可以藉由公民投票,讓重大議題直接表決,戴高樂本身就用了五次,直到第五次公投沒有過半,戴高樂就下台以表示負責,建立了一種慣例。

        所謂的總統主管外交,總理主管內政,並不是法國的憲法規定,這跟台灣的某些名嘴胡扯完全不同,左右共治的起因,是密特朗任內的大選,選出不同政黨的多數黨,讓第五共和首次產生總統所屬政黨並非議會多數黨的狀況,由於憲法規定是可以讓議會否決總理人選,加上密特朗並不想解散國會重選,所以他才任命了多數黨領袖席哈克擔任總理,被稱為左右共治的時期,為了避免政府產生僵持,於是雙方乾脆的把權力區分,總統主外,總理主內。而之後的多次選舉,也就都照著密特朗的慣例,任命多數黨擔任總理。基本上,台灣的狀況有一個根本上的不同,那就是所謂的「整碗捧去」現象,執政黨認為自己應該掌握內閣,在野黨認為自己是多數黨才該掌握內閣,這可不是什麼憲政慣例,因為台灣根本就沒這種前例,自然沒有什麼對與錯。

        要切斷左右共治可能產生的跛腳總統或是議會停擺,有兩種作法,一種是把總統任期與議會任期一致,一種是把議會對總理的否決權去除,簡單講就是往總統制或者是內閣制走。台灣的問題在於,既沒有數十年以上的歷史,更沒有所謂的慣例,但各黨卻宣稱這是國外共通的規則。

內閣:

        在產生左右共治前的總理,基本上是總統的橡皮圖章,就好向英國女王差遣的信使一樣,多半的任務是要在國會達成總統交付的任務。但在左右共治後,總理權力膨脹,於是總理就變成政治要職,可以推行自己想要的法案,責任自負。

        基本上,法國的總統挑選總理,與挑選閣員並不需要徵詢議會意見,但實際上由於議會有否決權,總理與閣員的任命就成為多數黨的內部權力平衡問題。左右共治前,總統雖不能讓總理去職,但由於共屬一個政黨,而總統的地位通常比較高,可以說服總理辭職,左右共治後,總理的任期實際上延長了,總理的錯誤可以被拿來當作政黨的攻擊籌碼,多數黨也會利用總理的職權,獲取民眾的支持,而實際上,總統也往往採取冷眼旁觀的狀況,放任總理繼續錯誤,好讓自己所屬政黨取得大選勝利。

        在台灣,各內閣部會的變動往往令人難以想像,但在法國,部會的數目與職能,是根據執政黨的政策方向而定,有時候多一兩個,有時候少兩三個。但是看來變動很大,實際上的官僚系統根本上沒有變動。

國民議會:

        在第四共和期間,議會可以說是權力最大的機構,對內閣有絕對的主宰權,也等於控制了行政權。理論上是如此,但法國黨派林立,要形成穩定的多數黨非常不易,根本就很難形成有效統治的內閣,十二年就換了二十個內閣,對台灣民眾來說,每年換內閣大概就足以讓民眾認為政府完蛋了。

        但第五共和後,議會的香格里拉就不見了,議會無法干預總理人選,頂多是否決,而且否決還要冒著被解散重選的危險,而且一但議員要入閣,就會喪失議員資格,議會的權力受限制不僅僅是表面上的。實際上,立法權力也被剝奪,議會對法案的條文沒有修改權,只有同意與否,而且各委員會也不能留置法案,必須儘快交由大會審查,再加上行政部門可以用行政命令的方式,通過被議會擱置的預算,等於讓議會失去對預算的監督,實際上就失去了最主要的權力。

        跟台灣相比,台灣的委員會可以退回法案,也可以刪減預算,要說台灣的政治制度跟法國很像,那麼立法院應該要自我閹割權力才是。

參議院:

        法國的參議院,跟其他國家類似,通常沒啥重要性,由地方的比例選出,類似美國的參議院,由於這種方式,容易選出具有代表鄉村地區特色的議院,所以參議院的主要影響力,也可以說就是農業政策。因為參議院代表絕大多數的鄉村農民,所以政府根本上必須在農業問題取得參議院的支持,不然惹火廣大的農民,沒有一個政府能夠受的了。由於參議院不能被解散,所以某種程度上也被視為是一種社會良心的存在。(台灣的國大?)  


 

 

主要政黨

        法國政黨可是很多的,主要的大黨首推戴高樂派,戴高樂派並不是一個政黨,比較像是「理念」的結合,不過這也只是看起來是,實際的運作跟政黨的差別沒那麼大,以台灣相比,還比較像是民進黨的內部各派系差別。中間偏右的民主同盟,跟高樂派一樣是右派的,左派大黨首推社會黨,其他的小黨包括共產黨、民族陣線、綠黨等等。

        原本的制度是單一選區制,由於要絕對多數才能當選,所以常發生第一輪投票未過半的狀況。但是由於左派社會黨偏好比例代表制,所以在密特朗時期恢復了比例代表制度,但被批評是圖利社會黨,事實上社會黨的席次的確變多,而且比例代表制也產生了不少極端的種族政黨,因為他們只需要很少的選票就可以擁有席次,單一選區制度基本上是不利小黨的。

        不過這種制度只實行一次,後來又變成了單一選區制,由於採取的制度是單一選區「絕對多數」決,所以並不會如相對多數一樣,一輪決定勝負,而且通常沒有第三黨的空間,所以這種制度會造成幾個大黨,和幾個小黨,你也許說他很亂,但這是法國的需要,法國社會本身就是非常複雜的社會,壓抑一種聲音,並不是法國所要的。在台灣,民眾有一種壓制細小聲音的作法,好像聲音小,人數少,就代表是不重要或者是錯的,真要說起來,台灣的制度也只有表面上像是法國,其他諸如社會包容性等社會文化觀點,台灣可沒那種條件。


日本

國名:日本

國體:君主立憲

政體:內閣制

政府機構:天皇,內閣,眾議院(下議院),參議院(上議院)

主要政黨:自由民主黨,民主黨,社會黨,公明黨 ,共產黨

基本政府運作模式
         瞭解日本的政府組之前,必須要瞭解幾點。首先是日本是被美國佔領的,政治制度照搬美國的成分很高,但是本質上的官僚體系卻沒多大改變,其次是戰後自由民主黨(自民黨)的一黨獨大,讓後來90年代的日本政治受到無可避免的影響。所以在瞭解日本政府組織,最好用自民黨下台當作分水嶺。

天皇:

        傳說日本天皇是神的直系後裔,這其實不例外,
受中國文化影響的國家,常常有這種加強正當性的講法,並且讓自己政教合一,天皇在二戰前,也可說是神道教的代表。但在明治後,日本憲法的規定讓天皇沒有權力,實際上跟大政奉還前的狀況一樣,只是換了不一樣的權力者,只是對於天皇的本身象徵意味來講,卻變得越來越重要。
 

        天皇的地位其實並沒想像中的崇高,天皇的地位是在明治維新後,轉身一變變成最大的資產家,再加上政府有意讓天皇成為日本的意識凝聚中心,所以無形中加強了這種地位。而在裕仁時期,這種地位獲得了不小的增長,雖然沒有實權,但天皇本身的意志仍須加以尊重,若是內閣產生僵持,天皇的決定往往成為定論。但這一切在二戰後結束,天皇的神聖性被美國降為平民君主,類同英國的女王,直到今天,天皇的地位根本上只是象徵性質。

        但天皇跟英國女王仍然不同,更可以從一點看出兩者的文化差異,那就是媒體追逐隱私的程度,相較於英國媒體緊迫盯人的狀況,日本的皇室,根本是受到徹底保護的,甚至對天皇不敬的言詞,都會受到不少日人的強烈抨擊。

內閣:

        在日本,尤其是台灣,特別關心首相(內閣總理大臣)的位置,但事實上日本的首相,跟英國或法國的總理比起來,簡直是差了十萬八千里。在英法的內閣首相或總理是由多數黨領袖擔任,但在日本,首相只是自民黨的黨內派系大老的權力平衡,只代表某一派的門面,或是說在此時此刻自民黨的某一派權力最大,這種局勢直到自民黨崩解後才轉變,但實際上首相也仍然是各黨的平衡者,直到小泉純一郎才略有改變,是否能導向到比較完整的內閣體系,這還有待時間觀察。

        日本的內閣部會,有著比英國更嚴重的官僚主義,與英國類似,在日本的常務大臣通常權力比名目上的國務大臣權力要大,因為常務大臣是靠考績,國務大臣是靠政治關係,加上日本升學主義與傳統階級觀所鍛鍊出的菁英文化,這會讓這些常務大臣,認為自己才是日本真正的管理者。而各部會的權力也有不平衡的狀態,大藏省與農林水產省的權力往往大過其他部會,這是源自於大藏省主管財政,農林水產省又代表了強大的農民勢力。特別一點的是日本的防衛廳,主管國防事項卻不是「省」層級的單位。

眾議院: 

       日本的選制跟台灣有點類似,眾議院的席次,一部分是單一選區選出的,另一部份是由政黨得票數選出(並非兩票制),這是新的制度。舊的制度就跟台灣一樣,屬於算人頭的比例代表制,這讓同一個選區的同黨候選人也會相互攻訐,產生黨內派系林立的狀況,也就是首相更換多次的原因,與台灣以往國民黨不同的是,國民黨內的派系鬥爭激烈但不複雜,而且往往是黨主席說了算,日本可是派閥大老林立的狀況,這源自於武士階級的傳統,就好向天皇底下有好幾名大名在那邊爭權一樣。

        日本的選制改良,就是著眼改變這種不公平性,一個小選區的當選者可能只需要一萬票,但是都市內的議員卻可能需要五萬票,這種差異導致農業縣的勢力大增,也讓農林水產省的權力膨脹,這進而導致觸怒外國的結果,因為農林水產省極力保護國內農業,這種利益團體共生的結果,就是日本物價高於各國的遠因,熟悉日本的人也知道,日本人住的地方不大(尤其是都市),食衣住行都很貴。因此才改成單一選區制度,從以上的以各例子可以知道,更改選制的理由往往是出自實際需要,而不是空洞的理論,台灣欲更改選制的理由亦同。

參議院:

        日本的參議院,是依照縣都的單位,在依照人口選出,半數需要每三年改選一次,所以不會因為選舉而解散。參議院雖然可以退回眾議院的議案,但是眾議院可以用三分之二的票數強行通過,這是因為採用內閣制的原因。     

 


 主要政黨

        日本的政黨,首推自民黨,在戰後掌握了數十年的權力,也影響了日本現今政局至鉅。自民黨的產生主要還是美國防堵共產勢力製作的,美國將日本幾個偏中間的政黨合併,形成一龐大的自民黨,用來避免極端的共產黨有機可趁。但事實上自民黨也並非是一個如台灣國民黨般的整體,自民黨內一如封建時代,關白豐臣秀吉下面有五大老一樣,自民黨的派閥極為嚴重,只是古老的武士刀變成了日幣,但基本的爭權奪利狀況並無二致。這種狀況也導致了嚴重的貪污以及舞弊,由於派閥之間力量相差並不懸殊,導致內閣變動頻仍,沒有人能夠長久掌權,這也造成了沒人想對政策負責,都只顧眼前的利益,也無怪日本的派閥政治向來跟金權政治劃上等號,大企業與財團往往也是這些政治家的大金主。

        這種狀況導致的社會經濟情勢,一言以蔽之就是穩定以及圖利,加上美國至今仍在日本背後當最大的黑手,日本的政治相對來說是非常穩定的,穩定的政治相對來說就代表著腐敗的滋生,也導致了今天日本生活水準與物價不對等的情況,這也是90年代日本政治風雲變色的遠因,畢竟新生代的年輕人,並沒有傳統上的絕對服從觀念,更因為經濟成長帶來的大量旅遊,徹底改觀日本年輕人的想法,並對自民黨深惡痛絕,導致日後自民黨的分裂與出走。相對台灣也有類似的狀況,年輕人支持國民黨的比例,相較於中生代的比例實在差太多,畢竟要靠穩定說服年輕人接受貪污腐敗的現實,並不是件容易的事情,但偏偏他們也有選票。

        自民黨的分裂,主要還是來自黨內的問題,與台灣的國民黨路線之爭很像,只不過自民黨的方法,是很乾脆的出走獨立,自己搞政黨去,反正本來自民黨就像是一群武士家族,現在不過是各立門戶罷了。後來出走的領袖組成了幾個改革性政黨,如民主黨與社民黨,社民黨原本打著改革的口號,但在94年的選舉,為了政權而跟原本的自民黨合作,推舉村山富市為首相,這種作法對於亟欲改革的日本人來說,簡直是背叛的行為,今天社民
黨的席次不復當年成立時的三分之一。

        其他的共產黨與公明黨,基本上都是較為偏激的,但卻可以在一些特定地區,得到數十席次,這也顯示日本在邁進二十一世紀的時候,仍然無法解決國內的一些意識型態以及改革的後遺症,這也顯示日本並非表象般的團結,至少對一些特定政策與想法上,可不見得是團結一致的。

        台灣的政黨政治,與日本相比有幾個相同點,第一是國民黨一如自民黨執政到90年代,但不同點在於國民黨可不是宣稱的一黨獨大,本質上跟列寧式專制差不多。第二是都面臨到新生代國民的興起,產生的政黨分裂,國民黨也分裂出好幾個政黨,跟自民黨的處境差不多,但不同點在於,自民黨的分裂,比較上算是偏政策性問題,也就是經濟、政治腐敗等等,國民黨的分裂與失敗,除了內部的路線之爭,外部的民進黨也是促使失敗的主因。但自民黨與國民黨都有一個共同點,那就是都因為半吊子的改革,導致政黨崩解。這也證明了,想要兩面討好的半吊子改革,有時候還不如不改,尤其是在面對有人可以取代的狀況,更是如此。

 

 

一般來說,民眾在觀察政治消息的時候,往往過度忽視他國的歷史,尤其以台灣來說,作為一個新興民主國家,其民主的體系與結構,可說仍然在試運轉中,但民眾多半不了解這種狀態,於是乎產生不少過多的期待,也產生許多不滿的態度…

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